剛剛閉幕的十八屆四中全會,首度以“依法治國”作為全會主題,描繪了法治中國藍圖,具有里程碑意義。
  作為改革開放前沿的廣東,面對人民群眾日益增長的司法需求,廣東政法機關勇於在行政司法審判工作中先行先試,以法治手段“倒逼”行政機關,作出依法行政的好成績。
  在中國政法大學組織的2013年度中國法治政府評估報告中,廣州位列53個城市的第一名。與此相呼應,近日,廣州市中級人民法院向社會發佈了《2013年度行政司法審查報告》(以下簡稱《報告》)。《報告》顯示,廣州在踐行依法治國理念、推進依法行政方面,排在全國前列。
  根據該《報告》,2013年度,廣州中院受理的一、二審行政訴訟案例共1182件,審結1173件。一審受案數量同比增長145.74%,這反映出群眾維權意識逐步提高,對行政機關尤其是行政級別較高的省級部門的關註度不斷提高。
  行政機關執法水平不斷提升
  去年廣州中院審結的267件一審行政案件中,行政機關敗訴案件共26件,敗訴率為9.74%,與2012年相比,略有上升;審結的906件二審行政案件中,糾正一審判決或裁定共99件,超過一成。
  從審理的案件可以看出,行政機關的執法水平不斷提高,一方面能做到尊重當事人權利,對程序的重視程度有所提高,因證據收集不全面、不規範導致對違法行為認定證據不足的情況有所減少。
  《報告》顯示,2013年廣州中院受理的1182件行政訴訟案件中,各級人民政府為被告的案件共計323件,占案件總數將近三成,較2012年大幅上升。其中,鎮政府和街道等為被告的有115件。排名二到四位的被告分別為國土和房管部門、住房公積金管理中心、人力資源和社會保障部門。工商部門和公安機關作為被告也較多。
  基層人民政府處理村民待遇糾紛時引起的行政糾紛較多,達96件。《報告》認為,這類案件的數量較為集中,和基層人民政府適用法律化解社會矛盾能力不足,執法人員依法管理的素養不夠有相當大的關係。提高基層人民政府的行政管理能力,充分發揮基層人民政府就地化解矛盾的能力,已經成為建設法治社會、和諧社會的當務之急。
  此外,城市建設管理類案件的數量達到117件。《報告》認為,城市建設管理案件數量集中在房屋登記行政管理領域,原因在於目前房價高企,利潤豐厚的驅動,導致了房屋交易、遺產繼承、拆遷補償行為的集中發生,房屋登記行政機關在管理中對於法律法規的理解不透徹,審查力度不到位,主動糾錯的觀念未改變,致使訴訟高發的狀況尚未得到明顯改觀。
  提高行政水平須轉變理念
  習近平總書記指出,“努力讓人民群眾在每一個司法案件中,都感受到公平正義。”
  十八屆四中全會報告明確提出,法律的生命力在於實施,法律的權威也在於實施。各級政府必須依法全面履行政府職能,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,推行政府權力清單制度。
  對於四中全會的要求,廣東省法學會的專家認為,近年來的司法實踐顯示,廣東的依法行政水平逐年提高,但是依然存在不盡如人意的問題。
  行政機關目前存在哪些問題?應該如何改善?《報告》提出,行政訴訟是解決行政爭議的最後一道防線,當人民群眾迫不得已走到這一步時,往往已經對行政機關產生了誤會和對抗情緒。
  以廣州某街道辦事處為例,該街道辦對村民待遇類案件的行政處理決定被法院撤銷,法院責令其重作,但是該街道辦仍然反覆作出同樣結果的行政處理決定,重作次數多達四次,造成不良的社會影響。如果行政機關工作人員不積極處理,甚至一紙“信訪答覆”了之,使當事人訴訟無門,極易產生激烈對抗。因此,建立多元化的行政爭議解決機制,對於將爭議化解在源頭和萌芽階段、緩和矛盾、構建和諧社會具有非常積極的意義。
  《報告》認為,“重實體、輕程序”的狀況在總體上還未得到根本轉變。比如,責令停產停業、駕駛證扣12分等行政行為,因為涉及當事人生產生活的重大利益,當事人均極為重視陳述權、申辯權。對此,相關管理部門卻將之定性為行政命令或行政處理行為,沒有充分保障當事人的陳述、申辯權利,涉及當事人重大權益的行為沒有告知和保障其聽證權利,容易導致當事人不滿而引發訴訟。
  《報告》建議,信息公開是構建陽光型政府的重要渠道,也是公眾監督國家權力運行的一種主要方式。當今社會公眾對於申請信息公開以維護自身知情權、監督權等權利的瞭解日益加深,行政機關應以更加積極主動的態度應對信息公開問題。建議行政機關轉變政府信息公開理念,全面梳理落實本機關應主動、重點公開的政府信息,在社會公眾申請前做好公開工作,擴大主動信息公開範圍、力度、數量,努力建設公開、透明政府。
  ■相關
  行政案例點評會成廣州法治名片
  行政案例點評會是廣州中院在全國首創,而且至今已經堅持了十年。
  每年,廣州兩級法院行政審判庭都挑選出十多件典型案例,把過去一年來當被告最多、引發爭議最大的政府各行政機關相關人士邀請到場。一方面,法官們接受眾多“被告單位”的吐槽;另一方面,法官也通過釋法、請專家點評的方式,幫助行政機關進一步提高依法行政水平。
  案例點評
  小販被追撞樹受傷
  城管被判行政違法
  去年2月13日,小販王某在廣州市花城廣場省博物館附近擺賣榨果汁。他在發現天河城管執法人員巡查後,騎上三輪車逃走。執法人員駕車追趕,在併排追上王某後,快速靠近三輪車。造成王某駕駛三輪車撞樹側翻,並跌落受傷。
  王某因肋骨骨折住院治療,康復後,將天河區城管告上法庭。
  天河法院一審認定,城管工作人員駕車靠近導致王某跌落受傷的行為違法,扣押物品的行為違法,須賠償2.7萬餘元。一審判決後,城管部門不服並上訴。
  廣州中院二審判決,進一步明確城管的行政職權“不得超越法定的授權,更不能危及行政相對人的人身安全”。駕車追趕的做法,超越了職權範圍,具有危險性和侵犯性,且違反了救死扶傷的社會公德,故終審判決維持原判。
  專家點評
  行政執法須適當且人性
  暨南大學法學院教授劉文靜認為,城管執法目前遇到很多問題,這就需要執法人員保持良好的心態、“行政機關不要一味追求理想的效果,應當將社會的和諧和執法的對象放在第一位;對於社會底層人士的生存權,應當多一點教育和培訓。”
  廣州市政協副主席、廣州中院副院長餘明永認為,行政機關必須要清楚執法權力的邊界,不能逾越;同時應當具有人性行政的理念。他說:“我們的執法目的不在於懲罰任何人,而在於維護城市管理的秩序,保護社會的安定。”
  ■對話
  廣州中院副院長餘明永
  政府機關干擾審案將被杜絕
  南方日報:廣州法院邀請被告政府機關點評案件,已經連續有十年,點評的重點是否發生了變化?
  餘明永:開始關註的是點評案件本身的合法性,但是現在我們不僅考究行政機關的執法行為本身是否合法,更多地考慮行政是否是人性行政。這種轉變基於這樣一個認識:過去,人民法院對行政行為以合法性審查為原則,以合理性審查為例外。但是在實際行政執法過程中,大量行政案例的產生卻是由於行政機關不合理執法引起的,合理性的執法應成為每個行政機關必須面臨的課程,行政機關要高度重視民生案件的審查。
  南方日報:為防止人為因素干擾司法活動,四中全會《決定》提出一系列重大舉措。在政府機關當被告的案件中,法院會否遇到干擾審判的情況?
  餘明永:早些年,確實有個別行政機關沒有完全擺脫“職權本位”的觀念,對成為“被告”有抵觸情緒,甚至有干擾審案的行為。對此,法院一方面予以抵制,一方面加大立案尺度,並且依法獨立行使審判權。隨著十八大以來不斷全面推進依法治國,推進審判制度改革,廣州法院大力推進“讓審理者裁判,由裁判者負責”的司法改革,政府機關干擾審案將被杜絕。
  ●南方日報記者 劉冠南 實習生 萬曉華 通訊員 龔德家 朱琳  (原標題:行政機關執法須釐清權力邊界)
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